16. Februar 2016 Joachim Bischoff

Steuer- und Unternehmens-Beteiligungsoase Hamburg?

Eine hoffnungsfrohe Schlagzeile lieferte das Hamburger Abendblattes am 5.2.2016: »Hamburg verstärkt die Steuerprüfung«. Im Zusammenhang mit einer Reportage über einen Besuch des Hamburger Finanzsenators Peter Tschentscher in der Norddeutschen Akademie für Finanzen und Steuerrecht (NoA) erfahren wir etwas Grundsätzliches über den Steuervollzug.

In dieser Einrichtung bildet die Stadt den Nachwuchs an Finanzbeamten, Betriebsprüfern und Steuerfahndern aus, und wie der Finanzsenator betonte, sollen die Bemühungen intensiviert werden. Denn: »Was geschieht, wenn eine Steuerverwaltung nicht funktioniert, sieht man in Griechenland«, sagte Tschentscher.

Zum Thema Intensivierung muss man wissen: Gewerkschaften und Linkspartei fordern seit Jahren die Einstellung von 100 bis 200 weiteren Betriebsprüfern und Steuerfahndern und verweisen darauf, dass jeder Prüfer rund eine Million Euro pro Jahr in die Kassen hole. Tschentscher hält diese Erwartung hingegen für übertrieben, aber in der Sache sendet er die gleiche Botschaft aus: »Der Staat ist nicht immer der Dumme. Wir wissen, wie wir den Schlingeln auf die Schliche kommen, und wir sind da hinterher.«

Das mit der Intensivierung hat aber noch eine chronische Schattenseite. Im jüngsten Bericht des Hamburger Rechnungshofes vom Februar 2016 lautet die Botschaft: Stärkung der Finanzämter noch nicht gelungen. »Um die Betriebsprüfung zu stärken, hatte die Bürgerschaft eine Aufstockung der Ausbildungskapazitäten gefordert. Da in den kommenden Jahren mit hohen Personalabgängen zu rechnen ist und der Umfang der Aufgaben zugenommen hat, besteht trotz der Ausbildungsinitiative des Senats weiterhin Handlungsbedarf. Um Personalengpässe zu vermeiden, muss die Verwaltung die immer noch ausstehenden konzeptionellen Überlegungen zur Optimierung des Ressourceneinsatzes in Veranlagungs- und Betriebsprüfungsstellen vorantreiben.«

Der Finanzsenator ist zwar ein PR-Talent, aber in Sachen Aufgabenerledigung kann er vom Rechnungshof kaum die Note ausreichend erhalten. Denn: »Trotz der Forderung der Bürgerschaft nach zusätzlichen  Ausbildungsgruppen für angehende Steuerbeamte des Einstellungsjahrgangs 2014 hat sich deren Zahl im Vergleich zum Vorjahr nicht erhöht.«

Mehr noch wird in dem Bericht gerügt: »Die zweckwidrige Fremdnutzung von Stellen der Betriebsprüfung hat sich rückläufig entwickelt. Dennoch zwingt der inzwischen erhöhte Personalbedarf in den Veranlagungs- und den Betriebsprüfungsstellen zu bedarfsmindernder Rationalisierung.«

Im Klartext: In Sachen Steuerfahndung ist Hamburg drittklassig. »Die Berechnung des Bedarfs an Steuerfahnderinnen und -fahndern widerspricht dem mit den übrigen Ländern abgestimmten Standard.«

Schon 2012 hatte der Rechnungshof die personalwirtschaftlichen Fehlentwicklungen in der Steuerfahndung und den Betriebsprüfungsstellen der Finanzämter moniert. Jetzt, fünf Jahre später, steht fest: Auch die hanseatische Sozialdemokratie hält wenig von Steuergerechtigkeit und Rechtsstaatlichkeit.

Selbst ein Parlamentsbeschluss reicht nicht aus, den schlampigen Steuervollzug zu beenden. Von der Bürgerschaft wurde der Senat ersucht, weitere konzeptionelle Überlegungen anzustellen, wie die Veranlagung und die Betriebsprüfung »in Art, Umfang und Intensität« optimiert werden könnten, um die – vom Rechnungshof kritisierte – Verlagerung von Stellen der Betriebsprüfung in Bereiche der Veranlagung auf ein verträgliches Mindestmaß zu reduzieren. Dem Haushaltsausschuss sollte mit Vorlage des Haushaltsplan-Entwurfs 2015/2016 »über die Ergebnisse zu den … beantragten Maßnahmen« berichtet werden.

Alles nicht so schlimm? Der Rechnungshof und sicherlich auch die Opposition in der Bürgerschaft sieht das anders: »Es ist nicht gewährleistet, dass alle Steuerpflichtigen mit bedeutenden Einkünften als potenzielle Prüfungsfälle in der Betriebskartei erfasst werden. Wer als Steuerpflichtiger mit bedeutenden Einkünften anzusehen ist, richtet sich nach Kriterien, die dem unterschiedlichen Risikopotenzial der einzelnen Einkunftsarten nicht gerecht werden. Die statistische Erfassung der Außenprüfungen und ihrer Ergebnisse ist mit Mängeln behaftet.«

Was geschieht, wenn eine Steuerverwaltung nicht funktioniert, sieht man in Hamburg nicht. Denn hier scheren sich Exekutive und Medien eben nicht über die systematische Bevorzugung eines Teiles der Steuerpflichtigen. »Die Außenprüfung bei Steuerpflichtigen mit bedeutenden Einkünften ist seit geraumer Zeit Gegenstand der politischen Diskussion. Immer wieder wird deren geringe Zahl problematisiert. Tatsächlich wurden 2014 nur 33 Außenprüfungen dieser Fallgruppe zugeordnet. Der statistische Prüfungsturnus betrug danach mehr als 20 Jahre. Zwar hat die Finanzbehörde – Steuerverwaltung – schon 2011 reagiert und versucht, die Finanzämter zu einer häufigeren Prüfung jener Steuerpflichtigen anzuhalten. Damit ist sie jedoch, wie die statistische Entwicklung zeigt, im Ergebnis gescheitert: Die Zahl der Prüfungen betrug im Schnitt der Jahre 2008 bis 2011 32,25 Prüfungen pro Jahr. In den Jahren 2012 bis 2014 – nach Bekanntgabe des Erlasses – erhöhte sich dieser Wert nur auf 35 Prüfungen pro Jahr.«

Die Bedeutung der Unternehmensbeteiligungen

In seinem Jahresbericht 2016 hat sich der Rechnungshof schwerpunktmäßig auch mit dem Thema Beteiligungen befasst und eine kritische Gesamtschau vorgenommen. Auch hier kann weder hinsichtlich der Berichterstattung des Senats noch der Kontrolle durch die Bürgerschaft von befriedigenden Verhältnissen gesprochen werden.

Hamburgs Beteiligungen haben sich seit 1986 verdreifacht. Auch Vielfalt und Wert des Gesamtportfolios haben deutlich zugenommen. Damit wächst das Risiko und die Steuerung wird erschwert. Der aktuelle Beteiligungsbericht 2014 der Finanzbehörde berichtet über 105 Unternehmen (68 von 87 unmittelbaren sowie 37 bedeutende mittelbare Beteiligungen), die zusammengenommen mit 58.600 mehr als die Hälfte der heute 114.000 Bediensteten des Konzerns Stadt Hamburg beschäftigen – 1986 waren es noch knapp 28.000.

Die Unternehmen investieren mit knapp 1,3 Mrd. Euro jährlich knapp doppelt so viel wie der Kernhaushalt – 1986 waren dies mit rund 470 Mio. Euro noch etwa zwei Drittel; mit 29 Mrd. Euro stellen sie 40% der Konzernbilanzsumme, worin sich zugleich der Wert des Beteiligungsportfolios widerspiegelt.

Die Beteiligungen stellen in der Bilanz des Konzerns Hamburg einen maßgeblichen Aktivposten dar. Was sind die kritischen Punkte?

• Steuerung und Kontrolle der Beteiligungen müssen verbessert und die Beachtung zentraler Vorgaben muss sichergestellt werden.
• Da es sich bei den Beteiligungen um rechtlich selbstständige Einrichtungen handelt, werden die Kontroll- und Einwirkungsmöglichkeiten des Parlaments umso geringer, je mehr Aufgaben der Verwaltung durch Beteiligungen wahrgenommen werden. Dem muss durch ein intensiviertes Informationsangebot des Senats an die Bürgerschaft Rechnung getragen werden.
• Es ist faktisch zu einer Verschiebung der Einflusssphären zwischen Legislative und Exekutive gekommen, indem vormals von der Verwaltung wahrgenommene oder auch neue Aufgaben auf Beteiligungen übertragen worden sind. Die gewachsene Bedeutung der Beteiligungen und das daraus resultierende Interesse des Parlaments kommen auch in seiner zu Beginn der 20. Legislaturperiode vorgenommenen Einrichtung des Fachausschusses »Ausschuss für öffentliche Unternehmen« anstelle des früheren Unterausschusses »Öffentliche Unternehmen« zum Ausdruck. Leider wird die erforderliche Kontrolle durch diesen Ausschuss nicht umgesetzt.