9. April 2017 Joachim Bischoff / Bernhard Müller
Flüchtlinge in Hamburg
Die Zahl der Flüchtlinge, die pro Monat in Hamburg zusätzlich untergebracht und betreut werden müssen, sinkt kontinuierlich. Dieser Rückgang ist überwiegend den verschärften Grenzbarrieren in Europa zu zuschreiben und nicht einer Trendwende bei den Fluchtursachen. Weltweit sind mehr als 65 Mio. Menschen auf der Flucht, so viele wie seit dem Zweiten Weltkrieg nicht mehr. (1) Sie fliehen vor Krieg, gewaltsamen Konflikten, Menschenrechtsverletzungen oder politischer, ethnischer und religiöser Verfolgung. Hinzu kommen extreme Naturereignisse, die ebenfalls immer öfter Grund für die Flucht aus der Heimat sind. Nur ein kleiner Teil der Flüchtlinge macht sich auf den Weg nach Europa. Fast 90% werden von Entwicklungsländern aufgenommen.
Ein Ende dieser dramatischen Lage ist zurzeit nicht absehbar, insbesondere die Menschen im Nahen Osten stecken in einer humanitäre Katastrophe: Der Bürgerkrieg in Syrien dauert an. Dort, im Irak sowie in der gesamten Region fliehen Hunderttausende vor der Terrororganisation »Islamischer Staat«. In Afrika baut sich infolge von Bürgerkriegen und Klimakatastrophen eine weitere Zerstörung der gesellschaftlichen Reproduktion auf, die weitere Mio. Betroffene zur Flucht zwingt. Das UNHCR unterstützt derzeit rund 20,2 Mio. Flüchtlinge, mehr als zwei Mio. Asylsuchende sowie Rückkehrer und einen Teil der etwa 38 Mio. Menschen, die innerhalb ihrer eigenen Länder vertrieben wurden (Binnenvertriebene).
Deutschland unterstützt seit Jahren den Kampf gegen Fluchtursachen – bilateral, gemeinsam mit anderen entwickelten Staaten, der EU und internationalen Organisationen. Es geht nach zügiger humanitärer Hilfe um die Entwicklung der zerstörten Regionen zur Sicherung der Lebensgrundlagen. Der größere Zustrom von Flüchtlingen in Teile von Europa hat – jenseits von den gesamtstaatlichen, kirchlichen u.a. Anstrengungen zur Zurückdrängung von Fluchtursachen – auch die Strukturen des kommunalen Alltags verändert und in der Konsequenz die öffentlichen Finanzen betroffen.
Rund 50.500 Flüchtlinge leben mittlerweile in Hamburg und sie verändern die Stadt. Unterbringung, Betreuung, Verpflegung – das alles kostet zum einen Geld. Auf der anderen Seite sind die überlieferten staatlichen Strukturen bis heute mit den Problemen überfordert und können die Handlungsschwäche nur mit dem Engagement der unterstützungswilligen BürgerInnen bewältigen. Dennoch, im Kern sind der Staat und öffentlichen Finanzen gefordert: Die ZuwandererInnen wohnen in städtischen Unterkünften, besuchen Sprachkurse und müssen zum Arzt. Die Stadt verpflegt sie, schickt ihre Kinder in die Kitas, hilft beim Berufseinstieg und stellt Sicherheitsdienste ein, um die Unterkünfte zu schützen. Es geht also auch um die Bilanzierung dieser Aufwendungen.
Der städtische Haushalt und die Flüchtlinge
Die Zahl der Zufluchtsuchenden ist 2016 auch in Hamburg deutlich zurückgegangen. So kamen 2016 insgesamt 16.167 AsylbewerberInnen nach Hamburg, das waren 24.701 weniger als noch in 2015. 9.448 Schutzsuchende blieben in Hamburg, das war ein Rückgang um 12.867 gegenüber 2015. Unterbringungsbedarf hatten in 2016 7.625 geflüchtete BürgerInnen, 14.393 weniger als in 2015.
Diese Tendenz hat sich auch in 2017 fortgesetzt. Im Januar und Februar kamen insgesamt 1.558 Zufluchtsuchende nach Hamburg, von denen 928 in Hamburg verblieben. Davon hatten 572 einen Unterbringungsbedarf. 2016 kamen in diesem Zeitraum noch 6.731 Flüchtlinge, von denen 4.676 in Hamburg verblieben, davon 4.178 mit Wohnbedarf. Insgesamt lebten damit rund 32.700 Personen in Erstaufnahme und Folgeunterkünften.
Per Ende Februar lebten damit insgesamt 50.715 Schutzsuchende in Hamburg. Das waren etwa 8.540 mehr als Ende Februar 2016, aber 733 weniger als Ende Dezember 2016. Von ihnen kamen 14.460 BürgerInnen aus Afghanistan, 9.670 aus Syrien, 3.933 aus dem Iran, 3.267 aus dem Irak und 3.909 aus den sog. Balkanländern (Albanien, Bosnien Herzegowina, Kosovo, Mazedonien und Montenegro).
Der deutliche Anstieg der Zahl der Zufluchtsuchenden hat logischerweise zu einem deutlichen Anstieg EmpfängerInnen von Regelleistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz geführt. So bezogen am Jahresende 2015 in Hamburg fast 23.100 Personen Regelleistungen zur Deckung ihres laufenden Lebensunterhalts. Das waren 88% mehr als ein Jahr zuvor. Knapp zwei Drittel der unterstützten Asylsuchenden, Bürgerkriegsflüchtlinge und vollziehbar zur Ausreise verpflichteten Personen stammten aus Asien (ohne Türkei und Russland); allein aus Afghanistan kamen 26% und aus Syrien 23% aller HilfebezieherInnen. Personen aus Europa (einschließlich Türkei und Russland) stellten 22% und Personen aus Afrika 10% der Unterstützten. Im Vergleich zu 2014 stieg die Zahl der aus europäischen Ländern kommenden LeistungsbezieherInnen um 22% Für Afrika errechnet sich ein Zuwachs von 35%, für Asien eine Steigerung um 162%.
Zwangsläufig sind auch die Ausgaben für die Zufluchtsuchenden gestiegen. 2015 hat Hamburg 108,5 Mio. Euro für Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz ausgegeben. Das sind 40% mehr als im Vorjahr (71,4 Mio. Euro). 55% der Ausgaben (59,4 Mio. Euro) wurden für Leistungen zur Deckung des täglichen Bedarfs aufgewendet. Diese sogenannten Regelleistungen werden insbesondere für Ernährung, Unterkunft, Heizung, Kleidung, Körperpflege sowie Gebrauchs- und Verbrauchsgüter bereitgestellt. Die übrigen Ausgaben werden vor allem für Leistungen in Zusammenhang mit der Krankenbehandlung getätigt. Sie beliefen sich 2015 auf 49,1 Mio. Euro oder 45% der Gesamtaufwendungen.
Unterbringung
Insgesamt sind in Hamburg aktuell noch 31 Erstaufnahmen in Betrieb. In den Erstaufnahmen lebten im Februar (Stichtag: 28.02.2017) noch 7.454 Menschen. Rund 670 Personen wohnen dabei immer noch in ehemaligen Baumärkten und Hallen. In den 119 Folgeunterkünften lebten zum Stichtag mehr als 25.200 Personen. Die Zahl der Überresidenten, also jener Personen, die länger als ein halbe Jahr in einer Erstaufnahme leben, obwohl sie einen Anspruch auf eine Folgeunterkunft haben, liegt bei 5.378, im Vormonat waren es 6.046 Personen, Ende Dezember 2016 noch rund 6.300.
Hier wird offenkundig: die Stadt Hamburg hält sich einen Flüchtlingskoordinator, um die vielfältigen Aufgaben abgestimmt zu bewältigen. Allerdings werden schon bei der Unterbringung die selbstgesteckten Normen nicht eingehalten. Dies setzt sich über die gesamte Strecke der Aufgaben hinweg fort und kulminiert in einer miserablen Informations- und Kommunikationspolitik.
Politisches Verwirrspiel um die Schutzsuchenden
Der Senat hat die Planzahlen für 2017 an die gesunkene Zahl von Zufluchtsuchenden angepasst. Danach werden 2017 monatlich rund 400 Menschen nach Hamburg kommen und eine Bleibe benötigen, um hier Schutz vor Krieg und Gewalt zu finden. Diese Prognose ergibt sich aus den monatlichen Mittelwerten der Monate März bis Dezember 2016, plus eines Risikoaufschlages. In Hamburg werden demnach 2017 rund 4.800 Neuzugänge erwartet. Insgesamt wird die Hansestadt im Jahr 2017 rund 35.000 Frauen, Männer und Kinder unterbringen müssen.
In die aktuelle Kapazitätsplanung fließt auch ein erhöhter Bedarf an Unterkünften für Wohnungslose ein. Rund 1.500 Plätze werden zusätzlich zu den gegenwärtig bestehenden rund 3.000 Plätzen geschaffen. Dadurch können wohnungsberechtigte Personen aus dem Winternotprogramm, aus der Unterbringung in Hotels und aus Wartelisten der Fachstellen untergebracht werden. Die Plätze für Familiennachzügler werden von 2.500 Plätzen einmalig um 500 Plätze auf 3.000 Plätze erhöht.
Insgesamt will Hamburg deshalb in diesem Jahr in sogenannten Folgeunterkünften bis zu 7.000 neue Plätze für Flüchtlinge schaffen. Im Gegenzug zum Ausbau der Folgeunterkünfte sollen rund 8.000 Unterkunftsplätze in Erstaufnahmeeinrichtungen abgebaut werden. Bis Ende März sind bereits 2.200 Plätze geschlossen worden.
Wie sich das auf die Haushaltsrechnung 2017/2018 auswirkt, dazu schweigt der Senat beharrlich. Für 2015 liegt auch noch keine Gesamtabrechnung vor. Für die Bürgerschaftsabgeordneten wie für die Öffentlichkeit ist es auch deshalb schwer, sich einen Überblick über die für die Flüchtlingshilfe verausgabten und eingeplanten Mittel zu verschaffen, weil sie diversen Einzelplänen (Schule und Berufsbildung, Arbeit, Soziales Familie und Integration sowie Inneres und Sport) zu geordnet sind. Dabei ist der neuerdings dickste Brocken gar nicht bei den Fachbehörden ausgewiesen, sondern im Einzelplan 9.2. der Finanzbehörde mit dem Titel »Kosten zentrale Verstärkung Zuwanderung«. Diese zentral geplanten Mittel werden dann je nach Bedarfsanfall auf die Einzelpläne z.B. der BASFI umgebucht.
Für diesen Titel hat es im Lauf des Jahres 2016 vor dem Hintergrund der steigenden Kosten für Unterbringung, Versorgung und Integration der Schutzsuchenden mittels entsprechender Anträge des Senats eine massive Aufstockung gegeben . (2) Waren dafür ursprünglich 249,6 Mio. Euro vorgesehen, waren es dann im November 2016 551,7 Mio. Euro, also etwa 300 Mio. Euro mehr. (3) Hinzu kommen noch Mittel für Investitionen, auch die hat sich der Senat aufstocken lassen.
Insgesamt standen damit inklusive der übertragenen Ermächtigungen aus 2015 (4) für 2016 zusätzliche Mittel in Höhe 556,3 Mio. Euro für konsumtive Mehrbedarfe und 115,4 Mio. Euro für investive Mehrbedarfe zur Verfügung, die im Umfang von rund 552,4 Mio. Euro auf die Produktgruppen (konsumtiv) sowie im Umfang von rund 50,4 Mio. Euro auf die Aufgabenbereiche (investiv) übertragen wurden.
Ausgegeben wurden dann nach der jetzt vom Senat vorgelegten Abrechnung tatsächlich für konsumtive Zwecke 552,4 Mio. Euro (davon zum Ausgleich von Mehrbedarfen im Bereich der Erstaufnahmeeinrichtungen rund 218 Mio. Euro, der öffentlich-rechtlichen Unterbringung rund 224,1 Mio. Euro und der Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz rund 55,2 Mio. Euro) und 50,4 Mio. Euro für Investitionen. Macht in der Summe 602,8 Mio. Euro.
Dagegen gerechnet werden müssen allerdings die Zahlungen des Bundes, der sich im Jahr 2016 mit rund 224 Mio. Euro an den zuwanderungsbedingten Kosten beteiligt hat. Die Erstattung erfolgt überwiegend im Rahmen der Umsatzsteuerverteilung (205 Mio. Euro, u. a. Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz inkl. Spitzabrechnung). Weitere Zuweisungen sind direkt in die zuständigen Einzelpläne 4 und 6.1 (19 Mio. Euro, u. a. für die Kosten der Unterkunft nach SGB II) erfolgt.
Mit dieser Abrechnung der beim Finanzsenator geparkten zentralen Mittel für Unterbringung, Versorgung und Integration von Flüchtlingen in 2016 wird aber nur ein Teil der Flüchtlingskosten erfasst . (5) Weitere Kosten werden aus den Budgets der Behörden getragen. Dabei ist der Nachweis der unmittelbar flüchtlingsbezogenen Kosten und Investitionen nicht immer feststellbar, da vielfach auch Regelangebote von schutzsuchenden Menschen angenommen werden, so dass eine Abgrenzung nicht in jedem Sachverhalt möglich ist. (6) Zu den Gesamtkosten hat der Senat jetzt eine (vorläufige) Bilanz gezogen.
Gesamtausgaben für die Unterbringung und Integration von Flüchtlingen in 2016
Mit rund 33.000 Menschen, die gegenwärtig in Hamburger Erstaufnahmen und Folgeunterkünften öffentlich untergebracht sind, versorgt Hamburg eine ganze Kleinstadt zusätzlich mit Unterkunft, Verpflegung, Kindergarten, Schule, Gesundheitsversorgung, Sprach- und Integrationskursen, usw. Dass das viel Geld kostet ist keine Überraschung.
Im Jahr 2016 wurden dafür rund 897 Mio. Euro ausgegeben. 224 Mio. Euro trägt davon der Bund, so dass für Hamburg dann 673 Mio. Euro verbleiben. Das sind etwa 80 Mio. mehr als 2015 (hier fehlt allerdings die Schlussabrechnung).
Obwohl 2016 die Zahl der neu nach Hamburg Geflüchteten zurückging, sind also die Ausgaben für Ihre Unterbringung, Verpflegung und die Integrationsmaßnahmen weiter gestiegen. Das hat u.a. damit zu tun, dass nahezu alle AsylbewerberInnen, die in 2015 kamen, in 2016 noch in Hamburg geblieben.
Zur Orientierung: Der Hamburger Haushalt umfasst ein jährliches Budget von insgesamt rund 12 Mrd. Euro. Für die Betreuung von Kindern in Krippen, Kitas und in der Tagespflege stehen rund 800 Mio. Euro jährlich zur Verfügung. Der Etat der Bildungsbehörde umfasst rund 2,3 Milliarden Euro. Aus diesen und weiteren Budgets der Fachbehörden speisen sich die Ausgaben für geflüchtete Menschen.
Wofür wird Geld ausgegeben?
• Für die Unterbringung und Versorgung geflüchteter Menschen in Erstaufnahmeeinrichtungen entstanden im Jahr 2016 Kosten in Höhe von rund 375 Mio. Euro. Hier erhalten die Menschen nach ihrer Flucht nicht nur ein Dach über den Kopf, sondern auch Verpflegung. Für kleine Kinder gibt es Betreuungsangebote, schulpflichtige Kinder werden beschult.
• Im gesamten Bereich der öffentlich-rechtlichen Unterbringung (bei Flüchtlingen spricht man häufig von »Folgeunterkünften«) hat Hamburg rund 140 Mio. Euro ausgegeben. Die direkten Ausgaben sind im Vergleich zu den Erstaufnahmen niedriger, weil Flüchtlinge sich selbst versorgen. Dafür erhalten sie aber Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz oder, wenn sie anerkannt sind und noch keine Arbeit haben, nach dem SGB II. Eine Gemeinschaftsverpflegung gibt es nicht. In diesen Unterkünften werden auch wohnungslose Menschen untergebracht, weshalb nicht die gesamte Summe als »Flüchtlingskosten« betrachtet werden kann.
• Schutzsuchende haben Anspruch auf Geldleistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz. Wenn ein Flüchtling in einer Erstaufnahme lebt, erhält er weniger Geld (weil es hier eine Gemeinschaftsverpflegung gibt). Der Auszahlungsbetrag erhöht sich, sobald er in eine Wohnunterkunft zieht. Hier muss er sich dann aber selbst versorgen. Insgesamt wurden in 2016 rund 87 Mio. Euro ausgezahlt.
• Minderjährige unbegleitete Ausländer (UMA) werden im Rahmen des Jugendhilferechts untergebracht und versorgt. Sie sind besonders schutzbedürftig, weil sie ohne Eltern oder sonstige Verwandte nach Deutschland geflohen sind. Für ihre Unterbringung und Versorgung, sowie für die Vormundschaften wurden rund 119 Mio. Euro ausgegeben.
• Insgesamt 67,1 Mio. Euro wurden für die gesundheitliche Versorgung ausgegeben.
• Für den gesamten Bereich Bildung (hierzu zählen Schule, berufliche Schule, Deutschkurse sowie die Vermittlung von Werten und Normen) wurden in 2016 rund 67,5 Mio. Euro ausgegeben. Die Deutschkurse werden in der Regel von Bundeseinrichtungen bezahlt. Hamburg finanziert aber mit eigenen Mitteln zusätzliche Deutschkurse zur Unterstützung einer schnelleren Integration. Die Kosten für diese Kurse sind in der genannten Summe enthalten. Nicht enthalten sind rund 10 Mio. Euro für die Betreuung von Flüchtlingskindern in Kitas und Krippen.
• Das Ehrenamt in den Unterkünften, um sie herum sowie an vielen weiteren Orten in Hamburg hilft bei der Integration der geflüchteten Menschen. Für die Koordinierung dieses Ehrenamts, zum Beispiel im Rahmen des Forum Flüchtlingshilfe, wurden rund 1,5 Mio. Euro bereitgestellt
• In der Verwaltung wurde zur Abarbeitung der zahlreichen Projekte und Verfahren, die mit der Zuwanderung zusammenhängen, zusätzliches Personal eingestellt. Dieses Personal (zum Beispiel in der Ausländerbehörde, den Sozialämtern und den Schulen) sowie deren Arbeitsplatzausstattung sorgten in 2016 für Ausgaben in Höhe von rund 19,7 Mio. Euro. Obwohl sich so gut wie alle Fachbehörden, Bezirksämter, städtische Unternehmen und Landesbetriebe in irgendeiner Form mit der Integration von Geflüchteten beschäftigen, lassen sich diese Kosten nicht »herausrechnen«. Einzig der Zentrale Koordinierungsstab Flüchtlinge ist eine Verwaltungseinheit, die Ende 2015 aufgrund der Zuwanderung eingerichtet wurde. Für seine Arbeit standen in 2016 rund 4,5 Mio. Euro zur Verfügung.
• Abschiebungen wird im Wesentlichen von Bundesbehörden bezahlt. Für Projekte, die über die »freiwillige Rückkehr« beraten, sowie für Abschiebehaft sind in Hamburg rund drei Mio. Euro in 2016 ausgegeben worden.
• Viele Ausgaben lassen sich nicht eindeutig auf die Zuwanderung zurückführen. Integrationsprojekte stehen zum Beispiel auch Menschen mit Migrationshintergrund offen, die seit vielen Jahren in Hamburg leben. Gleichwohl lassen sich in den Bereichen Arbeitsmarkt, Präventionsprojekte im Zusammenhang mit Rechtsextremismus oder religiösen Extremismus sowie im Opferschutz Ausgaben in Höhe von rund 3,3 Mio. Euro identifizieren, die auf die Zuwanderung zurückzuführen sind.
Dass für 2016 jetzt eine Abrechnung über Kosten für die Unterbringung, Versorgung und Integration der Schutzsuchenden vorliegt, und für Parlament und Öffentlichkeit ein Stück Haushaltstransparenz, ist zu begrüßen. Doch sollte diese Transparenz nun auch für die Haushaltsjahre 2017 und 2018 gelten und die entsprechenden Planzahlen auf Basis der geänderten Kennzahlenwerte (vgl. DKS 21/8487) angepasst werden. Die IST-Zahlen für 2016 lassen erwarten, dass die für 2017 und 2018 eingeplanten ca. 500 Mio. Euro für die Schutzsuchenden nicht auskömmlich sein werden. Mit Zahlennebel ist die Herausforderung der Integration der Schutzsuchenden nicht zu bewältigen.
Trotz der Rekordzuwanderung von Flüchtlingen in den Jahren 2015 und 2016, und trotz der überwiegend schlechten Informations- und Kommunikationspolitik erweist sich die »Willkommenskultur« als stabiles gesellschaftliches Fundament , wie eine Umfrage durch die Bertelsmann-Stiftung zeigt. Auf die Frage, wie EinwandererInnen oder Flüchtlinge von der Bevölkerung willkommen geheißen würden, antwortete eine deutliche Mehrheit mit »sehr oder eher willkommen«. 70% geben an, dass EinwandererInnen in der Bevölkerung willkommen seien, bei Flüchtlingen sind es 59%. Fakt ist aber auch: Die Bereitschaft, weitere Flüchtlinge aufzunehmen, geht zurück. 54% geben an, es sei eine Belastungsgrenze erreicht – vor zwei Jahren waren es nur 40%. Wenig überraschend: 81% der Befragten sprechen sich dafür aus, dass es in der EU eine fairere Verteilung von Flüchtlingen geben müsse.
Eine faire Lastenverteilung in Europa kann sicherlich auch ein wichtiger Zwischenschritt bei der Bewältigung des Problems sein. Entscheidend bleibt auf mittlere Sicht aber, ob die Bekämpfung der Fluchtursachen erfolgreicher gestaltet werden kann. Unverzichtbar auf diesem Weg ist jedoch eine transparente Information von öffentlicher Seite.
[2] Die Finanzierung erfolgte u.a. über Umschichtungen im Haushalt, geringeren Zinskosten, geringere Abführungen an die HGV und Steuermehreinnahmen.
[3] Vgl. DKS 21/6619, Mitteilung des Senats, Haushaltsplan 2015/2016: Nachbewilligung nach § 35 der Landeshaushaltsordnung Umsetzung von Bundesbeschlüssen und Änderungen im Einzelplan 9.2 zur Finanzierung von Kosten der Zuwanderung und gesetzlichen Leistungen im Haushaltsjahr 2016.
[4] Vgl. DKS 21/8487, Mitteilung des Senats an die Bürgerschaft – Stellungnahme des Senats zu dem Ersuchen der Bürgerschaft vom 13. Juli 2016 »Verstärkung zentraler Ansätze im Einzelplan 9.2 – Umfassende Berichterstattung über Verwendung der Mehrbedarfe zur Unterbringung und Integration von Flüchtlingen und projektbezogene Beantragung der Mittel für die digitale Stadt notwendig« (Drucksache 21/5235).
[5] Dieses Verwirrspiel mit unterschiedlichen Abrechnungen irritiert auch immer wieder die Presse. So war am 29.3.2017 im »Hamburger Abendblatt« zu lesen: »Rund 602 Millionen Euro hat Hamburg im vergangenen Jahr für die Unterbringung und Betreuung von Flüchtlingen ausgegeben. Das waren fast fünf Prozent dessen, was den Haushalt der Hansestadt ausmachte. (…) Der Senat hat gestern die Drucksache beschlossen, mit der Bürgerschaft und Öffentlichkeit sozusagen eine Abschlussrechnung vorgelegt wird.«
[6] Vgl. dazu und dem Folgenden DKS 21/8434, Hat Rot-Grün endlich einen Überblick über die Flüchtlingskosten 2016?, Schriftliche kleine Anfrage der Abgeordneten Karin Prien (CDU) vom 23.3.17 und Antwort des Senats. Siehe auch: Behörde für Arbeit, Soziales, Familie und Integration, Ausgaben für die Unterbringung und Integration von Flüchtlingen, www.hamburg.de/fluechtlinge-daten-fakten/8453782/kosten/