16. März 2016 Joachim Bischoff / Bernhard Müller / Norbert Weber

Das Budgetrecht der Hamburgischen Bürgerschaft – ein Trauerspiel

Seit 2015 ist das Haushaltswesen in Hamburg vollständig auf die Doppik, d.h. eine kaufmännische Betrachtungsweise umgestellt worden. Wesentliche Gründe für die Umstellung waren, dass in der bis dahin praktizierten kameralistischen Haushaltsplanung und -führung weder der Verschleiß des öffentlichen Vermögens (Abschreibungen) noch Rückstellungen vor allem für die Altersvorsorge erfasst waren.

Schließlich wurde sich von einer Ausrichtung auf einen produktorientierten Haushalt mit entsprechenden Kennzahlen eine effizientere Ausgabenpolitik versprochen. Die Entscheidung für eine vollständige Umstellung auf die Doppik geschah, obwohl die Frage nach den Produkten, den heranzuziehenden Kennziffern und der Transparenz bis heute nicht geklärt ist.

Durch die Einführung der Doppik sollte der Haushalt »ergebnis- und wirkungsorientiert ausgerichtet« werden. »Das heißt, Menge, Wert und Folgen der Leistungen werden ins Verhältnis zu den eingesetzten Ressourcen gesetzt. Ziel des NHH ist es, (...) den Haushalt über Ziele und Kennzahlen künftig auf die erwünschten Ergebnisse und Wirkungen des Ressourceneinsatzes (Output und Outcome) anstatt auf reine Zahlungsströme auszurichten. Auf diese Weise soll erreicht werden, knappe öffentliche Mittel wirkungsorientiert einzusetzen, mehr Transparenz im Hinblick auf politische Schwerpunktsetzung zu erzielen sowie Wirkungen staatlicher Maßnahmen und die Entwicklung des Vermögens der Stadt besser abzubilden.« (BüDrs. 19/4142, S. 1 und 5 »Mitteilung des Senats zum Haushaltsplan 2009/2010, Einzelpläne 2 und 8.1.«)

In dieser Drucksache heißt es unter 4. Entwicklung und Definition von Kennzahlen: »Die in den Wirtschaftsplänen der Auswahlbereiche dargestellten Kennzahlen wurden aus vorhandenem Datenmaterial (Statistiken, Kosten- und Leistungsrechnungen, Produktinformationen) übernommen. Die Steuerungsrelevanz der zurzeit ausgewählten Kennzahlen wird in einem ständigen Prozess von den Verantwortlichen in und zwischen den Behörden und unter Berücksichtigung der fachlichen Erörterungen in den Ausschüssen der Bürgerschaft zu überprüfen sein.«

Festgehalten werden muss: Der Verständigungsprozess zwischen den Verantwortlichen in der Finanzbehörde und den Vertretern der Bürgerschaftsfraktionen ist nach vielen gescheiterten Versuchen eingestellt worden. Hamburg hat jetzt ein vermeintlich modernes Verfahren beim öffentlichen Haushalt, aber die Transparenz und damit das Budgetrecht des Parlaments ist erheblich verschlechtert. Die wesentlichen Schwachpunkte: Es gibt weder eine befriedigende Kosten-Leistungsrechnung, noch aussagekräftige Kennzahlen. Wenn man sich die gigantischen Kosten für die Einführung dieses Systems vor Augen hält, kann man ohne Übertreibung von einer großen Fehlinvestition sprechen.

Seit 2003 beschäftigt sich die Hamburgische Bürgerschaft mit der Umstellung des kameralen Haushaltswesens auf die an kaufmännische Regeln ausgerichtete Buchführung (Doppik). Seit 2010 wurden einzelne Behörden umgestellt. Die Umstellungskosten bis zum 31. März 2014 betrugen insgesamt 80,2 Mio. Euro. Einschließlich der Reste stehen für das Projekt noch Haushaltsmittel in Höhe von 26,1 Mio. Euro zur Verfügung, die, so die Behörde, »nach derzeitigem Stand« voraussichtlich auskömmlich seien. Also 100 Mio. Euro, deren Abgrenzung man noch in Zweifel ziehen kann. Faktisch dürften die Aufwendungen weit höher ausgefallen sein.

Es war klar, dass diese komplette und überstürzte Umstellung ab 2010 ihren Tribut fordern würde, weil die Unterschiede zur bisherigen kameralistischen Buchführung beträchtlich sind und damit eine Betrachtung im Vergleich zu den vorangegangenen Haushalten vielfach schwierig ist. Die Zweifel an der Ausgestaltung der Produkte, der Konkretisierung von Kennzahlen und der unverzichtbaren Transparenz sowohl für die Abgeordneten, die BehördenmitarbeiterInnen und die politische Öffentlichkeit konnten bisher nicht ausgeräumt werden, sondern haben sich im Gegenteil verstärkt.

Wie berechtigt diese Zweifel sind, kann im neuen Bericht des Landesrechnungshofs nachgelesen werden, der sich mit den »steuerungsrelevanten und aussagekräftigen« Kennzahlen beschäftigt, die für das doppische System so entscheidend sind. Geprüft wurden die Kennzahlenwerte der Behörde für Arbeit, Soziales, Familie und Integration (BASFI). »Aus den 155 Kennzahlen wurden 75 ausgewählt und hierzu gemäß den Angaben im Haushaltsplan 2015/2016 die vorgefundenen 67 Istwerte des Haushaltsjahres 2012 und die 72 Istwerte des Haushaltsjahres 2013 überprüft.«

Bei seiner Recherche kommt der Rechnungshof einem ziemlich harschen Befund:
Bei der Behörde für Arbeit, Soziales, Familie und Integration stellt der Rechnungshof fest, dass ca. 2/3 der geprüften IST-Werte richtig berechnet waren, ca. 15% geringe Abweichungen und ca. 15% Abweichungen von über 2% aufweisen.

Mit der versprochenen Transparenz und Effektivität des doppischen Systems ist es also nicht weit her, wenn sich Parlament und Öffentlichkeit bei den von den Behörden ausgewiesenen Kennzahlen nicht auf Richtigkeit, Nachvollziehbarkeit und Qualität verlassen können. Man muss dahinter keine Absicht vermuten, sondern eher ein unausgegorenes System, das selbst die, die damit befasst sind, oft überfordert. Davon zeugen auch die Antworten in vielen kleinen und großen Anfragen an den Senat. So ist es offensichtlich außerordentlich schwierig Informationen zu produkt- und damit behördenübergreifende Politikfeldern zu erhalten.

So gab es die letzte zusammenfassende Darstellung der Kosten für die Unterbringung und Integration der großen Zahl der Schutzsuchenden in der Stadt Mitte 2014. Und nicht einmal die Haushaltsexperten der Fraktion waren bisher in der Lage die entsprechenden Planpositionen im Doppelhaushalt 2015/2016 zusammenfassend darzustellen. Um die Haushaltshoheit des Parlaments wieder herzustellen, muss deshalb eine Verbesserung des doppischen Systems betrieben werden. Zudem sollten den Fraktionen Ressourcen für eine bessere »Übersetzungsarbeit« und Kontrolle zur Verfügung gestellt werden.

Quelle: https://www.vorort-links.de/nc/archiv/analysen_ansichten/detail/artikel/das-budgetrecht-der-hamburgischen-buergerschaft-ein-trauerspiel/