15. Dezember 2018 Joachim Bischoff / Bernhard Müller

Ungerechtigkeit in einer reichen Stadt

Nach jahrelanger Rotstiftpolitik hat der rot-grüne Senat die Hamburger Öffentlichkeit in diesem Jahr mit einer politischen Wende überrascht: Schon für das laufende Jahr wurde beschlossen 1,2 Mrd. Euro mehr auszugeben als ursprünglich im Doppelhalt für 2018 vorgesehen.(1)

Die politische Legitimation für diese Wende: Die kleinkrämerische Rotstiftpolitik wird durch ein unstrukturiertes Programm von Mehrausgaben ergänzt. Vor allem die hohen Steuereinnahmen und die geringen Zinssätze auf die aufgehäuften Schulden machen es möglich. Zwar sind Bevölkerung (und damit die Ansprüche an die öffentliche Infrastruktur) und Steuereinnahmen schon seit 2011 gewachsen, aber Mitte 2018 räumt die Koalition ein, dass der »öffentliche Anzug« hinter dem Zuwachs der Bevölkerung zurückblieb. Daher die neuen Töne: »Das Wachstum unserer Stadt wartet nicht, wir müssen es aktiv gestalten und dafür auch die notwendigen finanzpolitischen Rahmenbedingungen schaffen.« In der Tat: Allein der Bevölkerungszuwachs hat angefangen vom Wohnen, über die Bildung bis hinzu Gesundheit und Alter die bisherige Rotstiftpolitik immer absurder erscheinen lassen. Die »neue Sicht« prägt auch den Entwurf eines Doppelhaushaltes für die Jahre 2019/20, der im Dezember von der Bürgerschaft verabschiedet wird.

In der Debatte um den neuen Doppelhaushalt verwies der Bürgermeister der Stadt, Peter Tschentscher, auf die guten finanziellen Rahmendaten: eine Milliarde Euro Haushaltsüberschuss 2017, nachdem Hamburg 2009 und 2010 – zu CDU-Regierungszeiten – jeweils noch eine Milliarde Schulden gemacht hatte. »Die Stadt hat zum ersten Mal seit Jahrzehnten nicht auf Kosten der kommenden Generationen gelebt, sondern alle ihre Aufwendungen aus eigener wirtschaftlicher Kraft bewältigt, Altlasten bereinigt und Rückstellungen für die kommenden Jahre gebildet«, sagte der frühere Finanzsenator.

Baugenehmigungen für 80.000 neue Wohnungen, 30 Hektar neue öffentliche Grünflächen oder der A-7-Deckel – Tschentscher zählte vor allem das Erreichte auf. »Für mehr als zwei Milliarden Euro haben wir Schulen saniert oder neue gebaut. …. »Wir halten die Schuldenbremse ein, tilgen alte Schulden und investieren in Bereichen, die für eine Zukunftsstadt von größter Bedeutung sind«, lautete Tschentschers Fazit am Ende seines Lobgesanges.
 

Im neuen Doppelhaushalt soll es eine deutliche Steigerung der Ausgaben geben, vor allem um in die Infrastruktur zu investieren, mehr Personal in Teilbereichen einzustellen und das Dienstleistungsangebot zu verbessern. Allein 2019 sind Mehrausgaben von 9,2% gegenüber 2018 vorgesehen, weitere knapp 3% im Folgejahr. In Zahlen ausgedrückt: Von 14,2 Mrd. Euro (2018) steigen die Ausgaben auf 15,5 Mrd. Euro im Jahr 2019 und auf fast 16 Mrd. Euro im Jahr 2020. Diese Steigerung begründet der Senat einerseits mit dem Wachstum der Stadt, andererseits mit den hohen Überschüssen seit 2014. Diese – 2017 war es rund eine Milliarde – hätten gezeigt, dass die Stadt die Steuereinnahmen etwas großzügiger veranschlagen könne. Dennoch wird auch für 2019/2020 ohne neue Kredite geplant, es sollen sogar Altschulden getilgt werden.
 
Es bleibt allerdings auch beim Doppelhaushalt 2019/20 bei der bisherigen Strategie: Von den veranschlagten Steuererträgen werden »Vorsichtsabschläge« gemacht, die das Ausgabenvolumen begrenzen – auch wenn die Abschläge geringer ausfallen als in der bisherigen Planung. Trotz beträchtlicher Haushaltsüberschüsse und neuer Rahmenbedingungen für die Finanzplanung sollen Personal- und Investitionsausgaben hinter dem Wachstum der Steuereinnahmen zurückbleiben. Das heißt im Klartext: Die bisherige Mängelverwaltung wird trotz wachsender Bevölkerungszahlen und zunehmender Problemfelder fortgeführt.

Schattenseiten

Auch in Hamburg gibt es reichlich Schattenseiten, die im Alltag sichtbar sind. Zwar werden Problemfelder angegangen, aber die verfestigte soziale Spaltung wird von der rot-grünen Landesregierung hartnäckig ignoriert.⁽²⁾

So waren in 2017 14,7% (gemessen am Bundesmedian) der BürgerInnen Hamburgs von Armut bedroht. Damit ist die Armutsquote – entgegen dem Bundestrend (leichter Anstieg auf 15,8%) –  geringfügig zurückgegangen. 2016 lag die Armutsquote in Hamburg noch bei 14,9%. Bei der am Landesmedian gemessenen Armutsquote, die die regionalen Lebensbedingungen (Lebenshaltungskosten, Wohnen) besser berücksichtigt, hat es dagegen in 2017 eine Zunahme von 18,3% auf 18,7% gegeben. Hier liegt Hamburg im Länderranking deutlich an der Spitze.

Es kann mit Blick auf die soziale Spaltung keineswegs von einer Trendwende gesprochen werden. Dies zeigt sich auch und gerade bei der Einkommensreichtumsquote, die den Anteil derer misst, die über mehr als 200% des Medianeinkommens verfügen. Hier liegt Hamburg mit einem Anteil von 12,6% (Bundesdurchschnitt: 8,2%) einsam an der Spitze. Die Schere zwischen Arm und Reich geht weiter auseinander.
 
Mit Blick auf die von Armut besonders betroffenen Gruppen zeigt sich, dass Alleinerziehende und Kinder und Jugendliche vom leichten Rückgang der Armutsquote nur wenig profitiert haben. Bei den Alleinerziehenden wurde 2017 mit 34,9% erneut ein sehr hoher Spitzenwert gemessen. Bei Kindern und Jugendlichen unter 18 Jahren betrug der Anteil der Armen 19,6%. Und bei den Migrant*innen mit und ohne deutschen Pass lag die Betroffenheit von Armut etwa konstant mit etwa 33% bzw. 30% auf einem hohen Niveau.
 
Am Jahresende 2017 haben in Hamburg 95.100 Personen ohne deutsche Staatsangehörigkeit Sozialleistungen zur laufenden Lebensführung erhalten. Während weniger Menschen Regelleistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz erhielten (minus 6.000 Personen bzw. rund 33%), stieg insbesondere die Zahl der ausländischen Empfänger*innen von SGB II-Leistungen (»Hartz IV«) deutlich an.

Insgesamt waren Ende 2017 gut 242.700 Personen ganz oder teilweise von Sozialleistungen zur laufenden Lebensführung angewiesen. Das waren ein Prozent weniger als ein Jahr zuvor. Während die Zahl der Unterstützten mit deutscher Staatsangehörigkeit um 2,3% zurückging, gab es bei den Migrant*innen ohne deutschen Pass einen Zuwachs um 1,1%. Ende 2017 hatten 61% (gut 147.600 Personen) aller Leistungsbezieher*innen einen deutschen Pass, 39% (knapp 95.100 Personen) waren ausländische Staatsangehörige.

Insgesamt bezogen 13,3% der Hamburger Bevölkerung Sozialleistungen zur laufenden Lebensführung (Vorjahr: 13,5%). Bei den Deutschen verminderte sich die Quote zwischen 2016 und 2017 von 9,9 auf 9,6%, bei den Migrant*innen ohne deutsche Pass von 33,3 auf 32,1%.

Massiver Anstieg der Altersarmut

Zu den von Armut betroffenen bzw. bedrohten Gruppen gehören auch die Rentner*innen. Nach den Ergebnissen des vom DGB-Hamburg herausgegebenen »Rentenreport Hamburg 2017« ⁽³⁾ bekam im Jahr 2015 ein Hamburger Rentner im Durchschnitt 1.118 Euro, eine Rentnerin nur 710 Euro. Mit einem solchen Einkommen kommt man in einer teuren Großstadt wie Hamburg nur schlecht über die Runden. Und: Bei den Ruheständler*innen, die 2015 erstmals eine Rente bezogen, lagen die Durchschnittssätze noch niedriger: Männer erhielten im Schnitt 985 Euro, Frauen 700 Euro. Für die Sicherung eines würdevollen Lebens im Alter reichen diese Einkommen nicht aus.

Noch härter ist es dem DGB-Report zufolge für Empfänger*innen von Erwerbsminderungsrenten: Sie lagen 2015 bei Männern im Schnitt bei 660 Euro, bei Frauen bei 701 Euro. Auch hier galt: Wer 2015 erstmals eine Erwerbsminderungsrente bezog, bekam noch weniger als der Durchschnitt der bisherigen Bezieher: Männer 598 Euro, Frauen 628 Euro.

Länger arbeiten bei weniger Rente

Gleichzeitig arbeiten die Hamburger aber deutlich länger als noch vor einigen Jahren: Männer gingen 2015 im Schnitt mit 64,2 Jahren in Rente, Frauen mit 64,9 Jahren. Gegenüber dem Jahr 2000 stieg das Renteneintrittsalter bei Männern um 4,5 und bei Frauen um drei Jahre an.
Die Bürger*innen müssen also länger arbeiten, bekommen aber gleichzeitig weniger Rente. Das hat vor allem damit zu tun, dass das Renteneintrittsalter auf 67 Jahre angehoben wurde und gleichzeitig das Rentenniveau von 48% auf 43% in 2030 sinken soll.

 
Eine Reaktion auf die Bedrohung durch Altersarmut: länger arbeiten. Ende 2017 hatten über 20.000 Senior*innen ab 65 Jahren eine geringfügige Beschäftigung. Die Zahl der Rentner*innen mit Minijob stieg damit seit 2003 um 77%.

Einen besonders großen Zuwachs gibt es bei den Rentner*innen ab 75 Jahren. Die Entwicklung auf Bundesebene gilt auch für Hamburg: Ende 2015 waren bundesweit mit knapp 176.000 Senior*innen dieser Altersgruppe mehr als doppelt so viele in einem sogenannten 450-Euro-Job beschäftigt als im Jahr 2005. Während in der Gesamtbevölkerung die Zahl der ausschließlich geringfügig Beschäftigten (Minijobs) seit 2005 rückläufig ist, verkehrt sich diese Entwicklung im Alter also ins Gegenteil. Die Quote der ausschließlich geringfügig Beschäftigten sinkt bei den 15 bis 64-Jährigen (2005: 8,0% auf 2014: 7,8%) und steigt aber bei den 65 und älteren von 4,4 auf 5,5% an.
 
Auch die Zahl der sozialversicherungspflichtig arbeitenden Senior*innen hat deutlich zugenommen. Im Dezember 2017 waren 10.000 sozialversicherungspflichtige Lohnabhängige älter als 65 Jahre. Rechnet man die raus, die die Altersgrenze noch nicht erreicht haben, waren das immer noch 7.700 Senior*innen. 2003 gingen erst 3.600 Rentner*innen zusätzlich einer sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung nach.

Die niedrigen Alterseinkommen haben auch damit zu tun, dass die Zahl der sozialversicherungspflichtigen Jobs in Hamburg seit 2003 zwar um 24% gestiegen ist, dabei aber vor allem die »atypische Beschäftigung« deutlich zugenommen hat. So stieg die Zahl der Teilzeitbeschäftigten im gleichen Zeitraum um 83%: von 133.000 auf 245.000. Und die Zahl der Leiharbeiter*innen stieg sogar um 115%, von 13.900 auf 29.900. Nur die Zahl der geringfügig Beschäftigten lag mit einem Zuwachs um 21% (von 144.000 auf 174.000) leicht unter dem generellen Anstieg der Arbeitsplätze.
 
All diese »atypisch« Beschäftigten aber sind im Alter von Armut bedroht. Dies betrifft vor allem auch die Frauen. Denn 70% der Arbeitnehmerinnen arbeiten in Minijobs oder in Teilzeit.

Grundsicherung

Über eine Million Menschen nehmen die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung in Anspruch. Dies ist eine andere Konsequenz aus wachsender Altersarmut.⁽⁴⁾  Als bedarfsorientierte Sozialleistung für hilfsbedürftige Personen ist sie das letzte Netz der sozialen Sicherung in Deutschland für ältere Menschen und Menschen, die aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr arbeiten können. Eine ausreichende gesellschaftliche Teilhabe ist damit nicht gewährleistet, da in der Regelsatzberechnung wie bei den Hartz IV-Leistungen viele Bedürfnisse nicht berücksichtigt werden.

Bundesweit ist seit Einführung der Leistung im Jahr 2003 ist die Zahl der Leistungsberechtigten nahezu kontinuierlich von rund 440.000 auf knapp 1.058.827 Leistungsberechtigte im Dezember 2017 gestiegen. Auch im Bundesland Hamburg zeigt sich diese Entwicklungstendenz. Hier zählten März 2018 fast 44.000 Personen zu den Empfänger*innen. Gegenüber 2003 entspricht dies einem Anstieg um über 300%. Es handelt sich dabei zu fast 60% (absolut: 25.932) um ältere Menschen, 40,8% (absolut: 17.836) sind dauerhaft Erwerbsgeminderte im Alter zwischen 18 Jahren und der Regelaltersgrenze. Der Anteil der Erwerbsgeminderten an allen Leistungsempfänger*innen hat sich seit 2003 schrittweise erhöht.
 
Die gesellschaftlichen Kosten von Erwerbsminderungs- und Altersarmut sind beträchtlich. 2015 mussten dafür in Hamburg 271 Mio. Euro aufgebracht werden. Das waren 51 Mio. Euro mehr als in 2013 und 261 Mio. Euro mehr als noch 2006. Und es ist keine gewagte Prognose, dass die Ausgaben für diese Mindestsicherungsleistung in den nächsten Jahren weiter sprunghaft zunehmen werden.

55% der Unterstützten waren Ende 2017 Frauen. 7% aller Hilfebeziehenden lebten in Einrichtungen (z. B. Altersheimen) und 78% erhielten die Leistungen ergänzend zur Altersrente. 42% der Hilfeempfänger*innen hatten zuvor Arbeitslosengeld II (»Hartz IV«) und 16% laufende Hilfe zum Lebensunterhalt erhalten. Besonders hoch ist der Anteil der GrundsicherungsbezieherInnen bei den Bürger*innen ohne deutschen Pass. Hier lag die Grundsicherungsquote Ende 2016 bei 28,6%. Aber auch bei den deutschen Senior*innen ist die Quote kontinuierlich auf 5,8% Ende 2016 gestiegen.

Bezieht man die GrundsicherungsempfängerInnen auf die jeweilige Gesamtbevölkerung zeigt sich, dass die Grundsicherungsquote Ende 2016 auch in Hamburg mit 7,5% (Regelaltersgrenze und älter) zwar noch recht niedrig liegt, allerdings kontinuierlich steigt. Und Hamburg liegt beim Anteil der GrundsicherungsempfängerInnen in Deutschland an der Spitze.

Der Hamburger Senat reagiert auf das Thema Altersarmut wie auf die soziale Spaltung in der Stadt mit Ausflüchten. Soziale Spaltung ist in der Senatsplanung für die nächsten Jahre kein Thema. Darüber können auch einzelne Verbesserungen wie etwa die Aufstockung der Mittel für Seniorenarbeit im Bereich der Behörde für Gesundheit und Verbraucherschutz um 400.000 Euro im Jahr, nicht hinwegtäuschen. Auch auf der Landesebene sind Maßnahmen gegen Kinder- und Altersarmut, die Not der alleinerziehenden Frauen, die Not der Langzeiterwerbslosen oder die immer größer werdende Wohnungsnot zwingend erforderlich. Eine solche Konzeption für die Eindämmung der sozialen Spaltung in der Stadt muss zudem eingebunden sein in eine Gesamtkonzeption für die Zukunft Hamburgs.

Alternativen

Unter dem Druck der Verhältnisse hat der rot-grüne Senat seine bisherige Politik der Haushaltskonsolidierung (teilweise) korrigiert und nutzt die relativ guten wirtschaftlichen Rahmenbedingungen und die damit einhergehenden Steuermehreinnahmen, um mit dem Nachtragshaushalt 2018 und dem Doppelhaushalt 2019/2020 mit einer deutlichen Steigerung der Ausgaben offenkundige  Fehlentwicklungen in der Stadt zu korrigieren. Dies ist gut so, reicht aber nicht aus. Vor allem gibt es keine Konzeption zur Zukunftsgestaltung. Das bloße Reagieren auf sich auf städtische Notlagen führt nur zu einer Mangelwirtschaft in Permanenz. Zudem muss bezweifelt werden, ob schon allein die aus den jährlich 20.000 neuen Bewohner*innen sich zusätzlich ergebenden Anforderungen an die öffentliche Infrastruktur (vor allem Verkehr, Wohnen) und die staatlichen Dienstleistungen mit diesen Ausgabesteigerungen bewältigt werden können – geschweige denn die Beseitigung der sich über lange Jahre aufgebauten strukturellen Defizite. Beispiel Wohnungsbau. Wenn jedes Jahr 20.000 Menschen zusätzlich in die Stadt kommen, reichen die projektierten 3.000 neuen preiswerten Wohnungen nicht einmal aus, um diese Neuankömmlinge unterzubringen. Am Fehlbestand von 80.000 preiswerten Wohnungen ändert sich nichts, im Gegenteil wird er durch Wohnungen, die aus der Preisbindung fallen, nur noch größer.

Hinzu kommen die großen Probleme in der Wirtschaftsstruktur Hamburgs. Denn trotz aller Positivmeldungen über Wirtschaftswachstum, hohen Beschäftigungsstand und Rekordeinnahmen bei den Steuern, darf nicht vergessen werden, dass vor allem die Hamburger Hafenwirtschaft immense Probleme hat. Das zeigt sich auch darin, dass die Hamburger Wirtschaft im Vergleich der Bundesländer im letzten Jahrzehnt hinterhergehinkt ist. So ist das Bruttoinlandsprodukt in Hamburg seit 2010 um 10,3% gewachsen, der Bundesdurchschnitt aber lag bei 13,1%.

 
Quelle: Statistische Ämter des Bundes und der Länder
Exemplarisch für die Not der Hafenwirtschaft steht die aktuelle Meldung, dass der Hamburger Hafen nicht mehr wächst und gegenüber den Konkurrenzhäfen in Rotterdam und Antwerpen weiter an Boden verliert. Der gesamte Seegüterumschlag des größten deutschen Hafens ging in den ersten sechs Monaten 2018 gegenüber dem gleichen Zeitraum des Vorjahres um 0,2% auf 70 Mio. Tonnen zurück. Der Containerumschlag blieb mit 4,45 Mio. Standardcontainern (TEU) auf Vorjahrsniveau. Der Hafen erreicht damit die Containermenge, die auch im ersten Halbjahr 2012 erreicht worden war.

Die großen Probleme der Stadt, wie die immer deutlicher zutage tretende Strukturschwäche der Hamburger Wirtschaft mit ihrer einseitigen Ausrichtung auf die Hafenwirtschaft wie auch die wachsende soziale Spaltung in der Stadt sind mit der im Doppelhaushalt 2019/2020  umgesetzten politischen Linie nicht zu lösen. Ganz zu schweigen von der Bewältigung des immer noch wachsenden Schuldenbergs.

Statt also sich eine Reserve von vier Mrd. Euro für »schlechte Zeiten« auf die Seite zu legen ⁽⁵⁾  und eine weitere Mrd. Euro zur Schuldentilgung zu nutzen, sollte der Senat die Mittel nutzen, um die Infrastruktur nachhaltig zu verbessern, eine zukunftsorientierte Strukturpolitik abzustoßen und die brennendsten sozialen Probleme der Stadt anzugehen. Dazu gehört auch und vor allem die Förderung des Baus von preiswerten Wohnungen. Das wäre auch ein wirkungsvoller Beitrag, um die Probleme, die bei einem Konjunktureinbruch auf die Stadt zukommen, schon im Vorfeld zu dämpfen. Der finanziellen Spielraum für solche Maßnahmen könnten zudem noch vergrößert mit einer deutlichen Verbesserung des Steuervollzugs und Initiativen etwa für die Wiedereinführung der Vermögenssteuer auf Bundesebene. Insgesamt geht es um

• Maßnahmen zur Eindämmung der sozialen Spaltung (deutlich verbilligte HVV-Abos und günstige Kulturangebote für Sozialleistungsbezieher, kostenloses Mittagessen in Kitas etc.)

• ein großzügig angelegtes Programm für den Bau preiswerter Wohnungen;

• Investitionen in die öffentliche Infrastruktur, die den Vermögensverschleiß beenden;

• die endgültige Beendigung des Personalabbaus im öffentlichen Dienst auch in den »nichtpriorisierten Bereichen« wie etwa in den Bezirksämtern. Vor allem die Bezirke brauchen mehr Personal um ihre gewachsenen Verpflichtungen bewältigen zu können. Die unsinnige Beschränkung des jährlichen Wachstums der Personalkosten muss beendet werden, und auch für die Sozialunternehmen sollte diese »Kostenbremse« endlich aufgegeben werden.

• und, nicht zuletzt, ein Strukturprogramm für die Hamburger Wirtschaft etwa durch Stärkung bestimmter Cluster (Life Science etc.), die der Krise der Hafenwirtschaft entgegenwirkt.

(1) Im Folgenden handelt es sich um eine Fortschreibung unserer Sozialberichtserstattung auf Basis der neuesten statistischen Daten. Siehe auch Der Paritätische Gesamtverband, Wer die Armen sind. Der Paritätische Armutsbericht 2018, Dezember 2019.
(2) Vgl. zum Thema ausführlicher: Joachim Bischoff/Bernhard Müller, Soziale Ungleichheit im Wohlstand. Reichtum und Armut in Hamburg, Eine Studie im Auftrag der Fraktion DIE LINKE in der Hamburgischen Bürgerschaft
(3) DGB Bezirk Nord, Rentenreport, Hamburg 2017
(4) Auf die »Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung« (seit 2003 gesetzlich geregelt im SGB XII) haben Personen ab Erreichen der Regelaltersgrenze der gesetzlichen Rentenversicherung sowie Volljährige, die dauerhaft voll erwerbsgemindert sind, einen Anspruch. Bedürftigkeit liegt dann vor, wenn eigenes Einkommen und Vermögen sowie Einkommen und Vermögen des (Ehe)Partners nicht zur Bedarfsdeckung ausreichen. Wer also im Alter keine ausreichend hohe Rente hat und dem auch keine anderen Einkommen im Kontext des Haushaltes zur Verfügung stehen, hat Anspruch auf eine Aufstockung der Rente bis auf das Niveau des Grundsicherungsbedarfs.
(5) Der bilanzielle Bestand der Konjunkturposition betrug zum Jahresabschluss 2017 rd. 2,7 Mrd. Euro und wird mit den Zuführungen in 2018 sowie den Folgejahren voraussichtlich auf fast vier Mrd. Euro zum Ende des Planungszeitraums ansteigen.