28. Dezember 2015 Bernhard Sander: Kritische Prognosen für 2016

Problemland Nordrhein-Westfalen?

Die Bilanz der Grünen-SPD-Landesregierung ist eher deprimierend: Die wirtschaftliche Entwicklung in Nordrhein-Westfalen blieb auch im Jahr 2015 hinter der im übrigen Bundesgebiet zurück. Wir erwarten eine Zunahme des Bruttoinlandsprodukts (BIP) um 0,9%.

Die Bilanz der Grünen-SPD-Landesregierung ist eher deprimierend: Die wirtschaftliche Entwicklung in Nordrhein-Westfalen blieb auch im Jahr 2015 hinter der im übrigen Bundesgebiet zurück. Wir erwarten eine Zunahme des Bruttoinlandsprodukts (BIP) um 0,9%.

»Damit ist 2015 bereits das sechste Jahr in Folge, in dem die nordrhein-westfälische Wirtschaft langsamer wächst als die deutsche. Im Durchschnitt der Jahre 2000 bis 2008 war das BIP des Landes noch mit einer ähnlichen Rate wie das Deutschlands gestiegen.« Für 2016 sind die Erwartungen mit 1,4% entsprechend bescheiden. Das BIP Deutschlands wird im kommenden Jahr wesentlich stärker steigen, voraussichtlich um 1,8% und im Jahr 2017 um 1,7% – nach einem Plus von 1,7% in diesem Jahr.[1]

Die Primäreinkommen ebenso wie die verfügbaren Einkommen der privaten Haushalte hatten mit Einsetzen der Großen Krise 2008 einen erheblichen Einbruch erlebt. Die Erinnerung daran ist vor allem für diejenigen lebendig, deren Einkommen sich nicht wieder erholt haben. Die Verunsicherung vor allem der Mittelschichten muss politisch beantwortet werden. Gleichwohl bleibt festzuhalten, dass der derzeitige Konjunkturzyklus vor allem von der privaten Nachfrage getragen wird.

Diejenigen, die allerdings weder von der Einführung des Mindestlohns noch von einem gesicherten Arbeitsplatz und den Nettolohnsteigerungen profitieren konnten, bleiben abgehängt. Die soziale Spaltung vertieft sich dadurch eher als dass sie zurückgeht. Auch die Staatsausgaben verhalfen der Konjunktur zu einem gewissen Auftrieb – gleichwohl verbunden mit einer Intensivierung mit der sozialen Spaltung in arme und reiche Städte.

Schwache industrielle Erzeugung

Das RWI formuliert in seinem aktuellen Konjunkturbericht: »Alles in allem zeigt die Veränderung der Sektorenstruktur eine ›De-Industrialisierung‹ des Landes an: Der Anteil des Verarbeitenden Gewerbes an der (nominalen) Bruttowertschöpfung Nordrhein-Westfalens lag im Jahr 2014 bei 19,5% und damit 2,7%-Punkte unter dem Bundesdurchschnitt. Zum Vergleich: In Baden-Württemberg trug das Verarbeitende Gewerbe während der vergangenen Jahre konstant knapp ein Drittel zur Bruttowertschöpfung des Landes bei, in Bayern waren es zuletzt 26,5%– mit steigender Tendenz.«

Und weiter wird ausgeführt: »Auffällig ist, dass Nordrhein-Westfalen 2012 – neuere Daten liegen derzeit nicht vor – mit 15,9% die geringste Investitionsquote unter den deutschen Ländern aufwies. Auf Defizite deutet auch hin, dass die Forschungs- und Entwicklungsausgaben in Nordrhein-Westfalen nur gut ein Drittel der Ausgaben in Baden-Württemberg und etwas mehr als die Hälfte der Ausgaben in Bayern ausmachten; im Länder-Ranking nimmt Nordrhein-Westfalen Platz 9 ein.«

Die Investitionen bleiben als Nachfragekomponente zurück,

• da der Export nicht wesentlich expandieren konnte. Die Nachfrage im Ausland bleibt infolge des von Deutschland und der EU-Kommission durchgesetzten Fiskalpakts schwach und dämpft die Konjunktur in Deutschland und überproportional in NRW;
• da die Bauwirtschaft eher Aufträge für Instandhaltung und Modernisierung als für Neubauten durchführt.

Die öffentliche Nachfrage bleibt weiterhin schwach aufgrund der schlechten Finanzkraft von Land und Kommunen. »Deren Sachinvestitionen liegen in Nordrhein-Westfalen mit 294 € je Einwohner weit unter dem Bundesdurchschnitt (449 € je Einwohner).« Wenn der Staat nicht als Nachfrager auftritt, unterbleiben entsprechende Investitionen, der öffentliche Kapitalstock wird auf Verschleiß gefahren.

Niedriglohnland NRW

Wenn Investitionen und die Industrieproduktion nur langsam steigen, aber die Zahl der Arbeitsplätze sich erhöht, geht dies auf Kosten der Produktivität. Wertschöpfung findet dann nur dadurch statt, dass die Lohnsumme sich nicht stark steigert. Der Aufwuchs an Arbeitsplätzen in NRW hält zwar noch mit der bundesdeutschen Entwicklung in etwa Schritt, doch handelt es sich offenbar um schlechter bezahlte Jobs.

Fakt ist, »dass die Produktivität, gemessen an der realen Bruttowertschöpfung je Erwerbstätigen, im Jahr 2014 in Nordrhein-Westfalen rund 3% niedriger war als 2007, dem Jahr mit dem höchsten Wert vor der Rezession; im Bundesgebiet insgesamt waren es 1%. Im Verarbeitenden Gewerbe ist der Unterschied mit einem Minus von 7,2%, verglichen mit einem Plus in Deutschland von 1,2%, noch deutlicher.«

Auf mittlere Sicht zeichnet sich ein Trend zum Niedriglohn-Bundesland ab, wenn man die Wachstumsraten der Primäreinkommen oder der verfügbaren Einkommen betrachtet. Denn es ist hauptsächlich der Dienstleistungssektor, dessen Bruttowertschöpfung in den vergangenen Jahren mehr oder weniger parallel zu der in Deutschland zunahm.

Und gerade der ist für seine prekären Beschäftigungsverhältnisse bekannt: Bei amazon wird ein Tarifvertrag für Einzelhandelstätigkeit verweigert. Die Geschäftsführung von des SB-Warenhausbetreibers real,- verkündete am 17. Juni 2015 den Ausstieg aus dem Flächen-Tarifvertrag des Einzelhandels. Die Folge: Lohn-Erhöhungen für rund 40.000 Beschäftigte werden zukünftig nicht mehr gezahlt.

Die Kette ließe sich fortsetzen. Das zweite Element ist die ungebrochene Tendenz zum Minijob. Dazu ein Beispiel: »Fast jeder zweite Minijobber in Wuppertal (fast 23.000) hat eine Ausbildung oder einen akademischen Abschluss. Es ist doch absurd, dass in einigen Bereichen häufig über Fachkräftemangel geklagt wird, aber die vorhandenen Arbeitskräfte dann nur geringfügig beschäftigt werden«, so der Wuppertaler DGB-Vorsitzende Guido Grüning: »Es wird Zeit, dass dieses Thema in den Fokus aller arbeitsmarkt- und beschäftigungspolitischen Akteure rückt«.

Jährliche Wachstumsrate der Primäreinkommenssumme

Verfügbare Einkommen absolut je Einwohner

Anmerkung: In die Durchschnittsgröße für Deutschland gehen auch die relativ schwachen östlichen Bundesländer ein.

Energiewende ins Abseits

Das RWI führt zur Folge der Energiewende für NRW aus: »Auffällig ist, dass die Schwäche der gesamtwirtschaftlichen Produktion zeitlich in etwa zusammenfällt mit der Deregulierung der Energiemärkte und mit der Energiewende. Der Energiesektor ist seit jeher ein wichtiger Wirtschaftszweig des Landes. Sein Anteil an der Beschäftigung wie auch an der Bruttowertschöpfung ist deutlich höher als im Bundesgebiet insgesamt. Allerdings wird Energie in Nordrhein-Westfalen vorwiegend auf konventionellem Wege erzeugt und der Anteil von erneuerbaren Energien ist vergleichsweise gering.

Die Energiewende entwertet einen Teil des Kapitalstocks. So lassen sich viele Kraftwerke nicht mehr rentabel betreiben. Sie hat über die EEG-Umlage aber auch negative Wirkungen auf die Realeinkommen. Da einerseits alle Stromverbraucher über die EEG-Umlage zur Finanzierung des Ausbaus erneuerbarer Energien herangezogen werden, andererseits die Mittel aber dorthin fließen, wo der ›grüne Strom‹ erzeugt wird, hat die EEG-Umlage einen beträchtlichen Umverteilungsmechanismus zwischen den Bundesländern ausgelöst… Nordrhein-Westfalen ist, zusammen mit Baden-Württemberg, der bedeutsamste Netto-Zahler. Im Jahr 2014 flossen schätzungsweise netto 3,1 Mrd. € oder 0,5% in Relation zum Bruttoinlandsprodukt aus Nordrhein-Westfalen an andere Bundesländer.«

NRW ist Spitzenreiter der Kommunalen Verschuldung

Die Lage der Städte, Gemeinden und Kreise hat sich in finanzieller Hinsicht trotz steigender Steuereinnahmen weiter verschlechtert. Drei von vier Städten mussten im Jahr 2014 steigende Schulden vermelden. Eine Bestandsaufnahme der Verschuldungssituation im Jahr 2014 zeigt zudem, dass der Gesamtschuldenbestand sich von 2013 auf 2014 um 3,2% erhöht hat auf insgesamt 8,82 Mrd. €.[2]

Die Zahl der Großstädte, denen ein Schuldenabbau bzw. ein Halten der Gesamtverschuldung gelingt, ist in den vergangenen Jahren deutlich gesunken: von 33 im Jahr 2013 auf nur noch 18 im Jahr 2014. Im Vergleich zum Vorjahr hat sich damit der Negativtrend deutlich verstärkt: Im Jahr 2013 war die Gesamtverschuldung nur um 0,7% gestiegen, immerhin 46% der 72 deutschen Großstädte hatten ihre Schulden reduzieren können. Im Jahr 2014 hingegen schafften nur noch 25% der Großstädte einen Schuldenabbau.

Der Anteil der Großstädte mit einer hohen oder sehr hohen Pro-Kopf-Verschuldung von mehr als 4.000 € ist seit 2012 von 46 auf 55% gestiegen. Die Zahl der Städte mit einer pro-Kopf-Verschuldung über 6.000 € pro Einwohner hat sich in der kurzen Frist von 2012 bis 2014 von 13 auf 16 erhöht.

Die in vielen Bundesländer verordneten Schuldenbremsen, die besondere Landeszuschüsse an die Rückführung der Neuverschuldung auf Null binden, haben gewirkt, wenn man den geringen Anstieg der Pro-Kopf-Verschuldung um nur 1% mit denen der geringer verschuldeten Städte vergleicht. Allerdings sollte die Wirkung nicht überzeichnet werden.

Die Schuldenbremse ist in der Regel an Verkäufe öffentlichen Eigentums, Gebührenerhöhungen, Schließung von Einrichtungen und Verwaltungsteilen, Personalabbau und Investitionsstau gekoppelt. Die beliebten Benchmark-Vergleiche zeigen dann oft, dass gerade Ämter mit besonders effizienten Personalkosten-Fall-Relationen auch diejenigen mit den längsten Wartezeiten und schlechtesten Servicequalitäten sind.

Das Beispiel Düsseldorf, das sich weitgehend von öffentlichem Eigentum getrennt hatte, zeigt, dass diese Verkäufe an der konstruktionsbedingten Schieflage der Gemeinden nichts ändern können. Die strukturelle Unterfinanzierung führt auch in der vermeintlich reichen Landeshauptstadt mit +40% zum stärksten Anstieg der Pro-Kopf-Verschuldung im Kernhaushalt zwischen 2012 und 2014. Ähnlich der Kölner Millionärsvorort Bergisch-Gladbach (+52%).

Zugleich wird die Spaltung zwischen armen und reichen Kommunen immer deutlicher. Drei der untersuchten 72 deutschen Großstädte (Göttingen, Dresden, Wolfsburg) konnten im Jahr 2014 eine Null-Verschuldung im Kernhaushalt vorweisen. Offenbach, Mülheim a.d.R. und Oberhausen, allesamt immer noch von starker Deindustrialisierung ausgezehrt, haben die höchste Verschuldung im Kernhaushalt.

Der Anteil der Großstädte mit gestiegener Pro-Kopf-Verschuldung ist in Nordrhein-Westfalen am höchsten. Unterschiede zwischen Ost und West sind demgegenüber nicht mehr gravierend. Während die ostdeutschen Großstädte ihre Pro-Kopf-Verschuldung seit 2012 geringfügig – um 0,3% – reduzieren konnten, stieg die Pro-Kopf-Verschuldung der westdeutschen Großstädte im gleichen Zeitraum um 3,3%.

Die Verschuldungssituation ist umso dramatischer zu bewerten als sie in einer Phase von konjunkturellem Wirtschaftswachstum, längerfristig niedriger Zinsen und steigender Steuereinnahmen stattfindet. Die Pro-Kopf-Verschuldung der Großstädte in NRW stieg in den vergangenen Jahren kontinuierlich, die Pro-Kopf-Verschuldung der baden-württembergischen und bayerischen Großstädte stagniert hingegen.

Der Bundestag hat ein Gesetz zur Förderung von Investitionen finanzschwacher Kommunen beschlossen, um ein weiteres Auseinanderdriften von strukturstarken und strukturschwachen Kommunen zu verhindern. Der Bund wird diesen Sonderfond über eine einmalige Zahlung in Höhe von 3,5 Mrd. € aus dem Bundeshaushalt finanzieren. Mit diesem Sondervermögen sollen Investitionsprojekte auf kommunaler Ebene gefördert werden. Auch dieser Fonds dient letztlich nur dem Zweck, es nicht zu einem Zusammenbruch der ärmsten Kommunen und damit zu ein Offenbarungseid der haftenden übergeordneten Instanzen Land und Bund kommen zu lassen.

Welche Kommune ist finanzschwach? Die Definition dieses Kriteriums und damit auch die Verteilung der Gelder überlässt der Bund den Ländern. NRW-Innenminister Ralf Jäger greift auf erprobte Kriterien der Verteilung zurück. Er begründet dies damit, dass es in Nordrhein-Westfalen einen ausgeprägten Hang gibt, das Verfassungsgericht anzurufen, wenn man mit einer Entscheidung des Gesetzgebers nicht einverstanden ist. Amtliche Statistiken müssen daher die Grundlage für die Verteilung der Mittel bilden. Von der Entwicklung eines Modells, das andere Kriterien berücksichtigt, hält er nichts. Diese Haltung führte zu Streit unter den NRW-Kommunen. Vielen Großstädten gefällt der gewählte Verteilungsmechanismus nicht. Zu wenig Geld lande bei den wirklich finanzschwachen Kommunen, so der Städtetag-NRW.

Konjunkturprogramm wider Willen

Über Jahrzehnte sind die Gemeinden finanziell ausgetrocknet worden. Sie haben darauf reagiert, indem Personal abgebaut und Erhaltungsinvestitionen verschoben wurden. Die Regelsysteme sind daher oft bereits mit den Pflichtaufgaben an den Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit. Mit den Zuflucht Suchenden wird diese Situation noch offenbarer, die Flüchtlingsbewegung deckt Schwächen auf. Doch gelingt es politisch vielerorts ohne großen politischen Widerstand, die Schließung von Außenstellen, eines Jugendzentrums usw. als unmittelbare Folge eines zu großen Zustroms von Flüchtlingen darzustellen. Aber das Problem baute sich bereits seit mehreren Jahren auf.

Erste Umfragen im ver.di-Bereich zeigen, dass Personal aus den Ordnungsämtern, dem Gebäude- und Liegenschaftsmanagement, bei der Bearbeitung von Wohngeld und SGB XII-Anträgen abgezogen werden. Es kommt durch die Umsetzung von Personal zu Verzögerungen bei der Bearbeitung von Anträgen usw., aber auch zu Neueinstellungen (Dortmund 200 z.T. befristet). Den Vereinen werden Turnhallen und andere Einrichtungen genommen, weil es keine kommunalen Reserven zur Unterbringung mehr gibt, nachdem sich viele Städte von ihren Wohnungsbaugesellschaften getrennt haben und sozialer Wohnungsbau mit öffentlichen Belegungsrechten wegen mangelnder Profitabilität zum Erliegen gekommen ist.

Geplante Einnahmen werden nicht realisiert, weil der Verkauf von Immobilien aus öffentlichem Eigentum ausgesetzt wird. Haushaltssperren und die verzögerte Verabschiedung von Gemeindehaushalten sind ebenfalls zu beobachten, weil Unklarheit über die Mittelzuweisungen von Bund und Land herrschen. Man rechnet, dass 2015 auf Bundesebene etwa 8 Mrd. Euro zusätzlich ausgegeben werden, die einen Wachstumsimpuls von etwa 0,3% BIP darstellen. Die Bundesbank rechnet sogar mit einem Effekt von +0,75% zusätzlichen BIP-Wachstums.

Allerdings könnte der fiskalische Impuls geringer ausfallen, weil die Bundesländer den Kommunen nur einen Teil der Flüchtlingskosten ersetzen, so dass manche Gemeinden mit angespannter Finanzlage auf Mehrausgaben für Flüchtlinge mit weiteren Abgabenerhöhungen oder Einsparungen an anderer Stelle in ihren Etats reagieren.

Hierzu führt der RWI-Konjunkturbericht aus: »Im kommenden Jahr dürften konjunkturelle Impulse zum einen von einer expansiveren Ausrichtung der Finanzpolitik, zum anderen von nicht unerheblichen Aufwendungen des Staates zur Bewältigung der Flüchtlingsmigration ausgehen. Finanzpolitische Impulse resultieren aus einer, wenn auch geringen Senkung der Einkommensteuer, was die Konsumnachfrage anregen dürfte. Ferner fördert der Bund die Investitionen finanzschwacher Kommunen und er entlastet die Gemeinden im Vorgriff auf die geplante Reform des Bundesteilhabegesetzes bei den Soziallasten. Letzteres geschieht, indem der Bund einen höheren Teil der Kosten der Unterkunft nach dem Sozialgesetzbuch übernimmt und den Gemeindeanteil am Umsatzsteueraufkommen erhöht (sog. Übergangsmilliarde). Hierdurch stehen den Kommunen NRWs im Jahr 2016 zusätzlich 262 Mill. € zur Verfügung.«

Es bleibt abzuwarten, ob die wirtschaftspolitische Schwäche der Grünen-SPD-Landesregierung, die sich zuletzt in sinkenden Um fragewerten übersetzte, die politische Debatte im letzten Jahr vor der Landtagswahl erreicht.

[1] Die Angaben zur konjunkturellen Entwicklung und die nachfolgenden Zitate stammen aus dem aktuellen Konjunkturbericht des Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung (RWI): »Konjunktur in Nordrhein-Westfalen: Expansion weiterhin schwächer als im Bundesgebiet«; http://www.rwi-essen.de/media/content/pages/publikationen/rwi-konjunkturberichte/rwi-kb_4-2015.pdf
[2] Im Folgenden sind Ergebnisse einer Studie der Prüfungs- und Beratungsgesellschaft EY (Ernst & Young) dargestellt, die auf einer Analyse der Verschuldungssituation von Städten mit mehr als 100.000 Einwohnern beruht. http://www.ey.com/DE/de/Newsroom/News-releases/EY-20151221-verschuldung-der-deutschen-großstädte-steigt-auf-re-kordniveau