7. September 2013 Joachim Bischoff
Schuldenbremse und Finanzplanung
Den Bundesländern ist mit Wirkung ab 2020 jegliche strukturelle Neuverschuldung untersagt. Im Jahr 2012 hat die Bürgerschaft diese Vorgaben des Grundgesetzes in die Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg übertragen – nach dem Motto: Doppelt genäht hält besser. Hamburg hat damit den Pfad zur Einhaltung der Vorgaben der Schuldenbremse mit einem höheren rechtlichen Verbindlichkeitsgrad beschrieben als die Mehrzahl der anderen Bundesländer.
Für alle Finanzplanungen, die die Haushaltsjahre bis 2020 betreffen, sind also entscheidende Eckdaten bereits gesetzlich festgelegt.
Die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft PwC stellt der Hansestadt für den zurückliegenden Zeitraum noch ein relativ gutes Zeugnis aus. Neben Niedersachsen, Sachsen und Schleswig-Holstein gehört Hamburg zu den sechs Bundesländern, die 2020 das Ziel ausgeglichener Haushalte ohne zusätzliche Kürzungen der Ausgaben je Einwohner erreichen können. Die gute Prognose erklärt PwC damit, dass Hamburg noch einen Finanzpuffer aus der Vergangenheit habe und nicht so viel wie andere Länder für Beamten-Pensionen zahlen müsse.
Die Betonung bei dem Zwischenzeugnis liegt auf der Einschätzung ohne zusätzliche Kürzungen der Ausgaben. Denn gekürzt wird kontinuierlich. In der Finanzplanung bis 2017 ist festgelegt: Die veranschlagten bereinigten Gesamtausgaben steigen im Planungszeitraum weiterhin um weniger als 1% pro Jahr. Die Personalausgaben sind für die Jahre 2015 bis 2017 weiterhin unter der Annahme jährlicher Tarif- und Besoldungssteigerungen von 1,5% sowie eines schrittweisen Abbaus des aktiven Personalbestandes geplant. Da die Tarifsteigerungen vermutlich höher ausfallen, wird in diesem Fall der Abbau der Beschäftigten im öffentlichen Dienst erhöht. Außerdem greift Hamburg zu dem Mittel, die Investitionen weiter nach unten zu fahren. Logischerweise wird das mit einer weiteren Verschlechterung der öffentlichen Infrastruktur erkauft.
Der sozialdemokratische Sanierungsoptimismus in der Hansestadt verfliegt, wenn man sich die Lage der Kommunen in Deutschland vor Augen führt. Die Steuereinnahmen der deutschen Städte und Gemeinden sind zwar deutlich gestiegen, die Überschüsse haben sich mehr als verdoppelt. Trotzdem werden viele Kommunen ihre Schulden laut einer Studie von Ernst & Young niemals zurückzahlen können.
2012 hatten die Kommunen dank der Steuereinnahmen und der guten Beschäftigung erstmals mit 1,8 Mrd. Euro insgesamt Überschüsse erzielt. Für dieses Jahr geht das Bundesfinanzministerium von einem Haushaltsplus aller Kommunen von fünf Mrd. Euro aus, für die Folgejahre von jeweils vier beziehungsweise 4,5 Mrd. Euro. Allerdings stehen die Kommunen vor einem Investitionsstau: 128 Mrd. Euro fehlen für die Sanierung der öffentlichen Infrastruktur, d.h. für Gebäude, Straßen und Schulen. Genau dies spiegelt die Situation des Stadtstaates Hamburg. Verbesserte Einnahmen, die allerdings nicht für die nächsten Jahre fortgeschrieben werden können. Zugleich ein harter Sanierungskurs beim Personal und weitere Absenkung der Investitionen.
Der Hauptgrund für den Ausgabenanstieg bei den Kommunen sind die wachsenden Sozial- und Personalausgaben, die 2012 um 3% bzw. 4% zulegten, während die Investitionsausgaben um 11% sanken. Die aktuelle Finanzplanung der Hansestadt zeigt die gleiche Logik.
Einnahme-/Ausgabeart Haushalt
Es gibt also massive Zweifel, ob dieses Konzept in den nächsten Jahren trägt. Die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft ist in dieser Hinsicht eindeutig: »De facto sind viele deutsche Kommunen längst bankrott. …Und wir sind nach wie vor weit von einer nachhaltigen und strukturellen Lösung des kommunalen Schuldenproblems entfernt.« Die im Grundgesetz festgeschriebene Schuldenbremse werde die Situation noch verschärfen: »Um die Vorgaben einzuhalten, werden viele Bundesländer voraussichtlich ihre Zahlungen an die Kommunen reduzieren, was deren Finanznot dann noch verstärken wird.«
Die Bertelsmann-Stiftung warnt ebenfalls, die Lage spitze sich in vielen Städten und Gemeinden »dramatisch zu«. Besonders bedrohlich sei, dass die in den vergangenen Jahren stark gestiegene Kommunalverschuldung überwiegend auf höhere Kassenkredite zurückzuführen sei, denen »keinerlei Werte oder Investitionen« gegenüber stünden. Kassenkredite sind – ähnlich wie der Dispokredit für Privatpersonen – eigentlich nur zur Überbrückung kurzfristiger Engpässe vorgesehen, dienen aber mehr und mehr der Finanzierung laufender Ausgaben.
Die Gesamtverschuldung der Städte und Gemeinden ist laut Bertelsmann-Stiftung zwischen 2007 und 2011 von 111 auf 130 Mrd. Euro gestiegen. Die Schulden der Kommunen wachsen vor allem in Hessen, Rheinland-Pfalz, Nordrhein-Westfalen und im Saarland; mehr als die Hälfte der gesamten Kassenkredite entfalle auf gerade einmal 30 Kommunen, die meisten davon in NRW.
In einer aktuellen Untersuchung (Fuest und Thöne, Durchsetzung der Schuldenbremse in den Bundesländern) über die Funktionsbedingungen und Erfolgsaussichten der grundgesetzlichen Schuldenbremse für die Bundesländer kommen auch die Ökonomen Fuest u.a. zum Schluss, dass das Verbot struktureller Haushaltsdefizite ab 2020 allein nicht ausreicht, den Ländern den Weg zur fiskalischen Gesundung zu ebnen und ihnen einen vollwertige föderale Staatlichkeit zu sichern.
Dazu wären nach ihrer Auffassung gleichzeitig mehr Freiheit und mehr Disziplinierung nötig, d.h. positive wie negative Sanktionierung durch die Schuldenbremse. Ihre These: Nach gegenwärtigem Stand der Dinge werden die für das Jahr 2020 in den Bundesländern vorgesehenen Schuldenbremsen scheitern. Dieses Schicksal droht auch der deutschen Umsetzung der Schuldenbremsen des europäischen Fiskalpakts – und auch der Hansestadt Hamburg. Das Scheitern der Schuldenbremse ist das eine, die angerichtete Verwüstung im städtischen Gemeinwesen das andere.