2. Mai 2014 Joachim Bischoff und Bernhard Müller

Ein fragwürdiger Bericht über die Vermögenslage Hamburgs

»Die kaufmännische Betrachtung der wirtschaftlichen Lage der Stadt ist ernüchternd«, so die generelle These von Finanzsenator Tschentscher. Was meint er damit? Vordergründig geht es um die Tatsache, dass die Freie und Hansestadt Hamburg – sowohl im Bereich der Kernverwaltung als auch als »Konzern«, d.h. samt ihrer Tochterorganisationen – seit 2009 Verluste erwirtschaftet. Die Verluste führen zu einem chronischen Vermögensabbau, so dass der Stadtstaat bilanziell überschuldet ist.

Unbestritten dürfte die Handlungsmaxime sein, dass nur auf Grundlage einer vollständigen und korrekten Bilanzierung aller Einnahmen und Ausgaben sowie der Veränderungen im Bereich der Vermögen und künftigen Verpflichtungen der Stadt eine Strategie zur Verbesserung der Entwicklungstendenz erfolgreich sein kann.

Der Finanzsenator räumt dabei ein, dass es bei der aktuellen Bilanzierung massive Probleme gibt. Eine Betrachtung aller Erträge und Aufwendungen ist zwar im Kapitalismus seit langem herrschende Norm und mindestens im Erbschaftsfall auch im Alltag bei den privaten Haushalten Praxis, aber im öffentlichen Bereich – d.h. bei Staaten und Kommunen – wird dies erst seit einigen Jahren angestrebt. Hamburg arbeitet erst seit 2007 an dieser Aufgabe einer umfassenden jährlichen Bilanzierung aller wirtschaftlichen Transaktionen.

Als Einstieg in diese Betrachtungsweise wurden zunächst zahlreiche Vereinfachungen und Schätzungen vorgenommen. Diese anfänglichen »Grauzonen« sollten zügig korrigiert werden. Aber es gibt bis heute zwei wesentliche Mängel:

1. Ein beträchtlicher Teil der überlieferten Vermögenswerte – vor allem im Bereich von Grundstücken und  Kunstwerken – wurden nicht zu einzeln ermittelten Werten in die Aufstellung einbezogen, sondern auf Grundlage von Schätzungen. Da bei einem größeren Teil dieser Vermögenswerte – öffentliche Infrastruktur, Straßen, Brücken, Grünanlagen etc. – in den aktuellen Ausgabeplänen zu wenig oder gar keine Mittel zum Substanzerhalt vorhanden sind, bleibt der unvermeidliche Vermögensverlust vielfach unbestimmt oder unterzeichnet.
2. Diese Unschärfe betrifft auch den Bereich der Verpflichtungen für Zahlungen der Stadt in künftigen Jahren – sprich vor allem die Pensionsverpflichtungen. Im Klartext: Die Hansestadt verfügt über keine zuverlässige Schätzung, in welchen Umfange künftig noch Zahlungen an ausgeschiedene Beschäftigte aus dem öffentlichen Bereich anfallen. Der Finanzsenator erklärt daher, dass bei der nächsten Bilanz diese wesentliche Schwachstelle beseitigt werden soll. »Im Kommenden Jahr wird die Stadt ihre bisherige vereinfachte Ermittlung der Pensionsverpflichtungen durch ein präzises versicherungsmathematisches Gutachten ersetzen. Es ist nicht auszuschließen, dass damit eine erhebliche Erhöhung der Pensionsrückstellungen im Umfang von mehreren Milliarden Euro erforderlich wird, die eine entsprechende Verminderung des Eigenkapitals bedeutet.« Die Andeutung des Finanzsenators auf eine mögliche weitere Verschlechterung der Vermögensposition der Hansestadt sollte nicht beseite geschoben werden. Es ist leider so, dass bei realistischer Bewertung der Pensionsverpflichtungen die Überschuldung der Stadt weit höher ausfallen wird.
   

Anders als bei Wirtschaftsunternehmen oder Privathaushalten im Krisenfall wird der Geschäftsbericht der Stadt nicht von einem Wirtschaftsprüfer oder einem Schuldenberater auf seine Richtigkeit geprüft, sondern dies übernimmt in Hamburg der Landesrechnungshof. Dieser hat im April 2014 jetzt seine Prüfungsergebnisse für das Geschäftsjahr 2012 vorgelegt und kommt erwartungsgemäß zu keinem schmeichelhaften Ergebnis: Es gibt eine deutliche Rüge für die wirtschaftlich-finanzielle Bilanz. Der Rechnungshof fordert den Senat erneut auf, seine Anstrengungen zur Verbesserung der Ordnungsmäßigkeit der Rechnungslegung deutlich zu verstärken.

Diese Rüge ist weder überraschend noch neu. Im Prinzip bedeutet sie, dass mit dem vorgelegten Geschäftsbericht 2012 keine zutreffende Einschätzung der Vermögenslage möglich ist. Abgesehen von dem Hinweis, dass die gesamte Abrechnung schon deshalb fragwürdig ist, weil die Hansestadt über keinen geschlossenen Buchungskreislauf und kein internes Kontrollsystem verfügt, rüffelt der Rechnungshof drei Punkte:

1. »Es liegt kein zentrales, alle Verträge und Beteiligungen der Freien und Hansestadt Hamburg umfassendes Vertragskataster vor.
2. Im Anlagevermögen ist nach wie vor keine vollständige Einzelerfassung und -bewertung wesentlicher Vermögenspositionen (insbesondere des Infrastrukturvermögens sowie der Kunstgegenstände) erfolgt.
3. Die Bewertung der Rückstellungen für Pensionen entspricht nicht den Regelungen der Standards Doppik.«
   

Und was folgt aus dieser Rüge? Wird ein Finanzinvestor der Hansestadt Hamburg einen weiteren Kredit verweigern oder auch nur einen höheren Zinssatz verlangen, weil die abgelieferte Vermögensbilanz unzuverlässig ist? Dies ist genau so unwahrscheinlich wie eine Anzeige oder Anklage wegen Bilanzfälschung oder versuchter Konkursverschleppung. Der Rechnungshof greift daher zu seinem letzten möglichen Mittel – einer verschärften Rüge: »Der Rechnungshof weist darauf hin, dass – sofern die gegenwärtig festgestellten Mängel im Wesentlichen fortbestehen – ein Bestätigungsvermerk für die Haushaltsrechnung 2015 zu versagen wäre.« Die Versagung eines Bestätigungsvermerks – die Haushaltsrechnung der Freien und Hansestadt Hamburg ist unakzeptabel – würde sicher ein kleines mediales Echo auslösen, aber ein wirksamer finanzieller Druck zur Veränderung der Verhältnisse würde davon nicht ausgehen.

Die Aussichten auf eine transparente und belastbare Rechnungsführung des Stadtstaates Hamburg sind also nicht besonders rosig. Wiederum kann man sich dem abschließenden Urteil des Landesrechnungshofes nicht entziehen: »Im Hinblick auf die Schwierigkeiten und den Umfang der in vielen Bereichen noch zu leistenden Arbeiten ist es nach Einschätzung des Rechnungshofs bei Fortsetzung der Anstrengungen im gegenwärtigen Umfang kaum mehr möglich, alle wesentlichen Mängel bis zum Beginn des doppischen Echtbetriebs nach der neuen Landeshaushaltsordnung  im Jahr 2015 abzustellen.«

Gerade wenn es also noch ein längerer Weg ist, bis Hamburg eine überzeugende Gesamtabrechnung der jährlichen Wirtschaftsführung und der Vermögensentwicklung vorlegen kann, zwingt dann nicht die im Grundgesetz und Hamburger Verfassung verankerte Schuldenbremse doch zu einem erfolgreichen Konsolidierungskurs der öffentlichen Finanzen?
Hamburg hat in den letzten Jahrzehnten im Bereich der Kernverwaltung ein Schuldenvolumen von ca. 28 Mrd. Euro aufgehäuft.

Zur Konsolidierung wird bei weitgehendem Verzicht auf eine strukturelle Verbesserung der Einnahmesituation und eine gründliche Überprüfung der bestehenden Steuerpraxis (Ausweitung der Steuerprüfungen und Bekämpfung der Steuerhinterziehung) eine rigorose Deckelung der Ausgaben verfolgt. Der Hamburger SPD-Senat hat den BürgerInnen der Stadt versprochen, durch eine »sparsame Haushaltsführung« bis 2020 einen ausgeglichen Haushalt vorzulegen und damit die »Schuldenbremse« einzuhalten. Um das mehrfach beschworene Ziel zu erreichen, dürfen die jährlichen Ausgabensteigerungen 0,88% nicht übersteigen.

Dies bedeutet schon angesichts der Preissteigerungsrate praktisch, dass in vielen Bereichen jährlich Ausgabenkürzungen stattfinden müssen. So sollen pro Jahr 250 Stellen (Vollzeitäquivalente) gestrichen werden. Das Ziel –weniger Ausgaben für öffentliche Aufgaben – wurde Im letzten Haushaltsjahr erreicht. Steuermehreinnahmen infolge stabiler Konjunktur sowie und weniger Ausgaben haben dazu geführt, dass das Haushaltsdefizit, also die Lücke zwischen Einnahmen und Ausgaben, und die Nettokreditaufnahme niedriger waren als geplant. Es blieb aber immer noch ein Defizit: Auszugleichen waren 2013 470 Mio. Euro (Plan: 714 Mio. Euro; Ursprungsplan:  597,6 Mio. Euro), nach 592 Mio. Euro in 2012. Statt 450 Mio. Euro musste nur 197,9 Mio. Euro an neuen Krediten aufgenommen werden. Bis 2019 soll diese Lücke ganz geschlossen werden.

Neben dieser Verkleinerung des Haushaltsdefizits ist allerdings zur Einhaltung der Schuldenbremse auch ein weiterer Verzehr der Vermögens hingenommen worden, der eben nur in einer modernisierten (sprich: doppischen) Haushaltsführung sichtbar wird. Das ständig sinkende Niveau öffentlicher Investitionen heißt im Klartext, dass das in Gebäuden, Straßen, Grünanlagen etc. angelegte städtische Vermögen nicht einmal in der Substanz erhalten, geschweige denn vermehrt wird.

Der Sanierungsstau wird vom Rechnungshof auf 4,7 Mrd. Euro geschätzt. Um den Substanzverlust aufzuhalten, wurde neben den Mitteln, die jeweils in den Fachbehörden für Instandhaltung und Sanierung zur Verfügung stehen, zusätzlich ein »Sanierungsfonds Hamburg 2020« aufgelegt. Darin stehen jährlich 25 Mio. Euro für Sofortmaßnahmen zur Verfügung , bis Ende 2013 waren das 75 Mio. Euro – eine angesichts des Substanzverlusts bescheidene Summe.

Drei Mrd. Euro werden für die notwendigen Arbeiten an Hamburgs Schulen benötigt; rund zwei Mrd. Euro will der SPD-Senat bis Ende 2020 investiert haben. Hamburgs Straßen sind kaputt. 700 Mio. Euro wären nötig, um alle Schlaglöcher und Fahrbahnschäden auszubessern. Der SPD-Senat will in dieser Legislaturperiode (bis Anfang 2015) rund 400 Fahrbahnkilometer instand gesetzt haben. Kostenpunkt: 278 Mio. Euro – damit nur ein Drittel des eigentlichen Bedarfs, um die maroden Straßen auszubessern. Von den 1.134 von der Stadt unterhaltenen Brücken sind 222 dringend sanierungsbedürftig. Dazu kommt ein Sanierungsstau bei den Universitäten von ca. 800 Mio. Euro. Auch für viele Gebäude wie die Bücherhallen oder Sportstätten sind Sanierungsmittel bitter nötig. Für die Behebung der gravierendsten Mittel in Parks und Sportstätten sind 6,3 Mio. Euro eingeplant.

Eine genaue Bewertung des Vermögensverlustes kann nur im Rahmen einer genauen Einzelbewertung des Infrastrukturvermögens erfolgen; da diese noch längere Zeit auf sich warten lassen wird, sind der politischen Kaschierung von Vermögensverlusten Tür und Tor geöffnet.